Maîtriser les fondamentaux de l’organisation
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Organisation et collectivité
Une organisation se définit par un ensemble d’individus liés entre eux par des relations formelles et informelles, qui cherchent à réaliser quelque chose collectivement. L’ensemble des relations formelles, c’est-à-dire les règles de division et de coordination des tâches nécessaires pour la réalisation d’un but, compose la structure de l’organisation. L’organisation est alors envisagée comme une réponse à l’action collective et à ses modes de coordination.
La dimension organisationnelle intègre l’ensemble des éléments de fonctionnement et de gestion de l’organisation, destiné à atteindre les objectifs de la collectivité. Elle repose sur :
- des règles de répartition et de délégation de pouvoirs entre le politique et l’administratif ;
- un organigramme hiérarchique et fonctionnel.
D’autres modes d’organisation ponctuelle ou temporaire peuvent co-exister avec l’organisation hiérarchique :
- équipe projet ;
- groupe de travail ;
- …
Les collectivités ont la particularité de fonctionner avec deux pôles complémentaires :
- un pôle politique, chargé de définir les orientations et les priorités ;
- un pôle opérationnel, qui rassemble les directions et les services pour mettre en œuvre ces orientations.
L’organisation est un levier de coopération au service du projet de territoire.
Une organisation à 3 niveaux
L’organisation d’une collectivité peut être analysée selon 3 niveaux de responsabilités, qui servent des objectifs différents et sont incarnés par des acteurs différents, en mobilisant des outils différents.
Le premier niveau est celui de l’évolution ou de la stratégie. Il est détenu par les élus dont le rôle essentiel sera de définir et d’adopter au sein de leurs instances les orientations permettant de mettre en œuvre leur projet politique. La planification politique précède la mise en place des moyens matériels et humains de la commune nécessaire pour réaliser les objectifs prévus.
Le deuxième niveau, la gestion des moyens, est celui du pilotage et du contrôle. C’est le domaine du management qui donne de l’énergie à l’action. C’est l’organe exécutif avec la direction (secrétaire de mairie/DGS) qui met en place les moyens matériels et humains nécessaires à la réalisation des projets, les évalue, ajuste et réduit les écarts. C’est plus généralement le champ de responsabilités et d’activités des cadres territoriaux.
Le troisième niveau, la mise en œuvre, est celui du fonctionnement quotidien. Les agents territoriaux réalisent leurs tâches régulières et intègrent les nouvelles actions. Ils rendent compte à leurs responsables des activités réalisées, des difficultés rencontrées, suggèrent dans leur domaine les améliorations possibles, apportent et partagent leur expertise de terrain. L’encadrement assure la régulation des activités opérationnelles.
| Pilotage | Gestion | Exécution | |
|---|---|---|---|
| Pourquoi ? |
Servir la population Développer et entretenir le territoire Les orientations sont définies et planifiées. |
Organiser les services pour atteindre les objectifs Les objectifs opérationnels sont déclinés et connus de tous. |
S’assurer de la réalisation du service rendu et de sa qualité Les actions sont mises en œuvre (plan d’actions). |
| Qui ? |
“Le compositeur” L’organe délibérant / Les élus |
“Le chef d’orchestre” L’organe exécutif Le DGS / Les encadrants |
“Les musiciens” Les agents (et l’encadrement) |
| Comment ? |
– L’évolution de la collectivité – La planification politique – Les orientations stratégiques – La feuille de route |
– La gestion des moyens et des ressources de la collectivité – La planification administrative – La répartition des activités – Le pilotage et le management des services – Le contrôle et la supervision des activités |
– L’exploitation, la mise en œuvre – Le fonctionnement quotidien – L’exécution des tâches – Les ajustements et les régulations |
Selon la strate de la collectivité, ces 3 niveaux peuvent être plus ou moins interdépendants. En effet, en fonction de la taille de la commune, sa structure et son organisation évoluent :
Dans une structure de type « pyramide inversée », la strate de pilotage (élus et administrations) est dominante, celle de gestion (élus et secrétaire général de mairie) de taille moyenne, et celle d’exécution (agents) très réduite. Le recours à la sous-traitance est assez rare.
Dans une « structure intermédiaire », les trois strates (élus / secrétaire général et cadres intermédiaires / agents) sont équilibrées. La sous-traitance est structurelle.
Dans une « structure par service », la strate de pilotage (élus et DGS) est réduite, celle de gestion (cadres intermédiaires) de taille moyenne, et celle d’exécution (responsables de proximité et agents) beaucoup plus importante. La sous-traitance est résiduelle et varie suivant les choix politiques.
La relation élus-services
La qualité de la relation entre les élus et les services est un enjeu clé pour le bon fonctionnement d’une collectivité.
Le système de gouvernance territoriale repose sur une double légitimité
- Les élus, porteurs du projet politique et investis d’une légitimité démocratique ;
- les agents et encadrants, garants de l’expertise technique et de la mise en œuvre opérationnelle.
Ces deux sphères sont complémentaires et interdépendantes
L’une ne peut avancer efficacement sans l’autre. Pour que la collaboration soit fluide et constructive, il est essentiel de :
- clarifier les rôles et les périmètres d’intervention de chacun ;
- poser un cadre de travail partagé (instances de dialogue, circuits de validation, modalités de décision) ;
- favoriser la confiance, la reconnaissance mutuelle et le dialogue régulier.
Une bonne coordination entre élus et services permet non seulement de mieux piloter les projets et les politiques publiques, mais aussi de renforcer la qualité de vie au travail des agents et la qualité du service rendu aux habitants.
La relation élus/services diffère selon l’organisation générale
Trois modèles existent :
Ce fonctionnement distingue la sphère politique de la sphère opérationnelle. La rencontre existe peu entre l’élu et l’agent. L’agent peut difficilement assurer son rôle de conseiller de l’élu : il manque d’appréhension du contexte politique sur les projets menés.
Ce fonctionnement cherche à partager le politique et l’opérationnel. Un travail commun existe, chacun connaissant son rôle et sa place. La rencontre permet la construction des projets et la confiance mutuelle. Il existe un soutien politique des projets. L’agent est un expert. Il peut conseiller et faciliter l’avancée des projets.
Ce fonctionnement superpose les deux sphères, de façon que chacun soit politique et opérationnel. Dans certains cas, ce modèle figure une absorption du technique par le politique et vice-versa. Il y a alors déséquilibre dans les places et le rôle de chacun, l’élu pouvant se placer en chef de service, le technicien en décideur. L’agent n’assure pas son rôle de conseiller, il est soit expert confirmé et remplace l’élu, soit secrétaire/exécutant de projets totalement maîtrisés par l’élu.
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